依法管理宗教事务，是全面推进依法治国方略的必然要求。宗教事务部门依法行政，是依法管理宗教事务的首要路径。宗教领域内行政执法是宗教部门依法行政的主要手段。目前，我国宗教领域行政执法起步较晚，存在宗教方面立法不强、执法主体薄弱、执法依据不明晰、执法监管缺位等情况。因此，如何规范及改进宗教领域行政执法行为，是全面履行宗教事务管理职能的深刻命题，是在法治化轨道上推进宗教工作的有力抓手，更是依法管理宗教事务的重要举措。
路径一：把好“入口”，加固“笼子”，做到宗教领域行政权力清单化、制度化
长时间以来，因宗教工作的特殊性和复杂性，宗教方面相关信息具有较强的敏感性，以致宗教事务部门在行使宗教领域行政权力方面存在不明晰的情况。如何对宗教领域行政权力进行“脱敏”，再放入制度的“笼子”里，建立宗教工作部门权力行使的制约和监督机制，是规范行政权力、依法行政的首要步骤。
一是严格行政审批“准入制”。
江西省实行严格的行政审批“准入制”，对于不符合法律规定、利用“红头文件”设定的审批项目，一律取消。坚决不用行政手段来干预依法行政。在依法设置审批事项的基础上，将审批流程标准化。把握原则和对申办对象的相关要求，减少人为因素干扰，防止有令不行、人为增加行政审批环节的现象出现。建立便民高效的行政审批工作环节及科学合理的行政审批工作机制。
二是建立宗教工作权力清单制度。
“行政权力进清单，清单之外无权力”，切实做到法定职权必须为、法无授权不可为。权力清单“明确政府权力边界”，做到用权“授之有据、行之有规”。江西省民宗局根据要求清理制定出宗教领域权力清单，一共涉及行政权力39项，包括行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励、行政审核转报等九大类别，向社会公布“权力家底”。让社会监督，防止权力滥用。制定权力清单过程中，江西省依照法律、行政法规、地方性法规、部门规章及规范性文件，对涉及宗教领域的行政权力进行梳理，对项目的合法性进行审查和核定，并以标准化、规范化的方式表述权力事项的名称及法定依据。权力名称表述做到简洁、清晰、准确、规范，法定依据做到完整、合法、详尽。
江西省最终确定宗教领域省级行政权力清单中，行政许可6项、行政处罚5项、行政确认1项、行政奖励1项、其他行政权力11项、共性权力1项。通过权力清单的制定，做到从整体上标注权力的运行轨迹，在微观上划定部门的权力边界，给行政权力打造一个制度的笼子，并将其置于阳光下接受监督。堵住权力运行中可能出现的制度漏洞，使权力清单成为审批权力的“紧箍咒”“铁笼子”，自觉接受社会各界、新闻媒体的监督，自觉接受宗教界人士和广大信教群众的监督，使管理宗教事务的行政行为更加规范有效。
路径二：服务为先，公开公正，规范改进宗教领域行政审批行为
行政审批中的行政许可为典型的行政执法行为。宗教领域行政审批事项的申请主体为宗教界人士及宗教团体，因此宗教领域行政审批的规范与否，涉及到宗教界的合法权益及宗教领域的和谐稳定。江西省民宗局结合工作实际，坚持服务为先、公开公正、依法审批、便民高效原则，进一步治理审批“沉疴”，规范和改进宗教领域行政审批行为。
一是严格“规范办理”，坚持目录管理制度。
江西省民宗局严格按照公布的目录实行行政审批。目前，江西省宗教领域行政许可事项为6项，均在局机关门户网站和机关内部张贴目录海报，做到目录清晰直观，每项行政审批事项编制了服务指南，列明事项名称、设定依据、申请条件、申请材料、基本流程、审批时限等相关内容。各处室对承担的每项审批事项制定工作细则，明确审查内容、要点和标准等，严禁擅自抬高或降低审批门槛，避免随意裁量。对涉及宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、信教群众以及其他组织、公民的权利和义务的规范性文件，和所有审批的受理、进展、结果等信息都对社会公开。切实履行对申请人的告知义务，并及时提供咨询服务。强化内部督查和社会监督。杜绝暗箱操作，给宗教界人士和公众一个“明白”。
二是坚持“一个窗口”受理。
严格按照《行政许可法》第二十六条的要求“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定”，从2006年开始，江西省民宗局设置政策法规处为行政许可统一受理窗口，并严格执行窗口管理各项制度，避免出现多部门、多环节、交叉重复许可的情况发生。窗口实行受理单制度，对申请材料符合规定的，予以受理并出具加盖印章和注明日期的受理通知书。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。
三是实行“限时办理”。
江西省严格实行审批事项办理时限承诺制，在法定时限缩减30%的基础上设定了承诺时限，要求所有行政审批事项在承诺时限内完结，不以任何理由自行延长审批时限，防止审批事项久拖不决，为宗教领域行政审批提速。超时办理的，对超时环节责任人进行问责。
四是推进“网上办理”。
从2009年开始，江西省民宗局将宗教领域行政审批各事项全部纳入全省网上审批系统内。申请主体可在网络上即时查看事项办理情况。行政审批的受理、审核、审批等环节都在网上审批系统里进行，并在系统设定的办理时限内办理，全程接受省监察厅的监察和申请主体的监督，确保按期办结，不超时、不拖延、不停办。省局还按照要求制定《江西省民族宗教事务局网上行政审批制度》，明确了办理流程及职责分工。
路径三：细化标准，完善程序，坚持宗教领域公正文明执法
如果说宗教领域的行政审批是“保护合法”，那么，行政处罚就是“制止非法、打击犯罪”的最有力行政执法手段之一。行政处罚是行政执法的核心问题。行政处罚自由裁量权、行政处罚程序及行政执法责任制，是公正文明执法的主体要素。通过规范宗教领域行政处罚自由裁量权、执法程序和相关制度，使执法主体在行使行政处罚时受到约束，防止或者减少行政处罚不合理现象的发生，深入推进宗教工作法治化。江西省民宗局梳理出宗教领域的行政处罚事项共12项，进一步细化和规范行政处罚裁量权，科学评估现有的行政处罚裁量权细化标准，向社会公布，接受社会监督，提升宗教领域行政执法透明度，做到从制度和机制上预防行政执法权力滥用，完善宗教事务执法程序，明确具体操作流程，提高宗教领域行政执法工作水平。
一是制定行政处罚事项细化标准。
对2014年12月31日前新制定或新修订（正）的法律、法规、规章中涉及的行政处罚事项进行全面梳理、逐项登记，列出含有裁量权的行政处罚事项，按照要求，结合违法行为的适用主体、违法情节、违法次数和数额、社会危害性及认错态度等因素，制定细化标准。
如针对《宗教事务条列》第四十条第三款：“擅自举行大型宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。”标准细化为：
1.宗教团体、宗教活动场所未履行报批程序，擅自举行大型宗教活动，但符合举行大型宗教活动的所有条件，并且是首次发现举行，情节轻微，基本未造成影响的，责令停止活动，有违法所得的没收违法所得。
2.有下列情况之一的，并处违法所得1倍的罚款：（1）不具备举办大型宗教活动的条件而擅自举行大型宗教活动，但情节轻微，影响比较小的；（2）举行宗教活动1天至3天的；（3）其他情节轻微，影响比较小的。
3.有下列情况之一的，并处违法所得2倍的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。
（1）两次以上（含两次）被发现擅自举行大型宗教活动的；
（2）举行宗教活动超过3天的；
（3）歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的；
（4）破坏信教公民与不信教公民、不同宗教之间和睦或者宗教内部和睦的；（5）发生违犯宗教禁忌等伤害信教公民宗教感情、破坏民族团结、影响社会稳定的事件的；
（6）违背社会公德，进行迷信活动的；
（7）强迫、摊派捐献或者私分、违法使用捐献的；
（8）不听执法人员劝阻，继续实施违法行为的；
（9）妨碍执法人员查处其违法行为或者煽动、教唆、胁迫他人妨碍执法的；（10）严重影响正常的生产生活秩序、社会公共秩序的；
（11）其他情节比较严重，影响比较恶劣的。
4.有下列情况之一的，并处违法所得3倍的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。
（1）宣扬宗教极端主义的；
（2）涉及邪教或者恐怖组织的；
（3）非法接受境外资助，违背独立自主自办原则的；
（4）暴力抗法或者煽动、教唆、胁迫他人暴力抗法的；
（5）对检举人、证人实施打击报复的；
（6）发生人身伤害、重大财产损失等重大事故、重大事件的；
（7）危害国家安全、公共安全、民族团结，严重侵犯公民人身权利、民主权利的；
（8）其他情节极其严重，影响极其恶劣的。
二是完善行政处罚程序。严格规范公正文明执法。依法惩处宗教事务方面违法行为，加大关系宗教界人士和信教群众切身利益的重点领域执法力度。根据《行政处罚法》相关要求，江西统一了行政执法文书及程序，并在局机关网站公布，在宗教领域行政处罚中，做到“告知程序”，即作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。执法过程中，执法人员当场作出的行政处罚决定的，向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。加强执法监督检查，及时解决执法工作中出现的执法不规范、滥用职权、以权代法等问题，理顺关系，建立执法档案，确保宗教行政执法公正、合理、合法、有效。
三是全面落实宗教工作执法责任制。健全执法责任追究机制，依法惩治失职、渎职和执法腐败现象。努力提高执法队伍执法水平，严格执行宗教执法人员持证上岗和资格管理制度，未通过政府统一执法资格考试取得执法资格的人员，不得从事宗教执法活动，并积极探索与其他部门联合执法。
路径四：简政放权，有效监管，探索宗教领域事中事后监管新模式
在简政放权的大背景下，江西省积极探索对宗教领域行政行为的有效监管方式，做到“事中严格把关，事后依法监管，确保有效追责”，使行政审批决定经得起法律的考验。
一是简政放权。
从2009年起，江西共精简宗教领域行政审批事项达40%，做到该保留的保留，该取消的取消，该下放的下放，优化审批程序，细化管理职责，完善事中、事后监管制度。建立审批监管网络，做到“放权不意味着不管”，防止走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。首先，转变管理方式。江西取消对宗教团体举办宗教培训班的审批，将行政许可变成事务监管，改变管理方式，提升政府效能。其次是权力下放。江西将地方性宗教团体、宗教活动场所接受国（境）外捐款审批与在华外国人集体进行宗教活动临时地点审批下放至设区市局实施。再次是优化项目结构。将扩建、迁建宗教活动场所与在寺观教堂内改建、新建建筑物合并成一项，最大程度优化和精简行政审批事项目录。
二是健全宗教工作依法决策机制。
把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为宗教工作重大决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。如在涉及筹备设立宗教活动场所审批时，如果争议较大或影响宗教稳定因素出现时，要求申请主体提供风险评估报告。建立内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。探索建立法律顾问制度，充分发挥法律顾问在出台宗教工作重大决策、推进依法行政中的积极作用。建立宗教工作重大决策责任追究制度和责任倒查机制，规范决策行为，严格依法决策。
三是设置责任清单，通过强化责任倒逼权力运行更加规范。
江西省民宗局以规范审批权力运行为重点，坚持质量第一，务求实效，堵住权力运行中可能出现的制度漏洞。责任清单做到要素完备、责任具体、追责严明，体现“错之有责”“法定责任必须为”。“要素完备”在于一项行政权力包括项目编码、实施单位、项目名称、子项名称、权种类别、责任事项、责任岗位、追责情形、责任设定依据等9个要素。“责任具体”在于法律法规明确规定行使程序的行政职权，按照法定程序划分为若干环节。如行政处罚类职权的责任事项，划分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行7个环节，针对这7个环节，逐条列明每一环节的责任事项。“追责严明”在于明确追责情形，依据法律法规规章文件规定，对行政机关及相关工作人员因不履行或不正确履行职责，应承担的责任进行列举，如符合法定条件未受理、未办理的情形；不符合法定条件受理、办理的情形；不履行或不正确履行行政职权可能出现的不良后果情形；在行政职权行使过程中的失职、渎职情形；出现腐败行为的情形等。
（作者单位为江西省民族宗教事务局）
